Säkerhet och utveckling – flexibla samband och politiskt ansvar

Efter Dagens Nyheters läsvärda reportage i helgen om verksamheten inom Försvarsmaktens specialförband Särskilda operationsgruppen (SOG) reagerade ett par ledamöter i riksdagens försvarsutskott. Dessa ville ha mer information om eventuella överträdelser från specialförbandsoperatörerna, med anledning av uppgifter om att dessa skulle ha dödat människor i Afghanistan. Det framkom också farhågor om att ”Sveriges insats påverkas av USA:s sätt att föra krig” [sic!] i Afghanistan.

Om den politiska bakgrunden till dessa – särskilt i det senare fallet – anmärkningsvärda uttalanden från riksdagsledamöterna skrev jag bland annat här. Viss oklarhet kring vad det kan innebära att skicka svensk militär personal till ett pågående krig i Sydasien tycks alltså fortfarande finnas i riksdagen. Detta är beklagligt av flera skäl – bland annat eftersom det tar politisk och medial uppmärksamhet från mer angelägna diskussioner om hur och på vilka grunder riksdag och regering styr Försvarsmaktens och andra myndigheters insatser i olika delar av världen.

Det kanske mest uttalade och upprepade politiska argumentet för den svenska militära närvaron i Afghanistan under det senaste decenniet har varit det om relationen mellan säkerhet och utveckling. Det har funnits ambitiösa utvecklingspolitiska mål med biståndsinsatserna i Afghanistan, och säkerhet genom militär närvaro har ofta beskrivits som en nödvändig förutsättning för arbetet med att uppfylla dem.

NATO och dess samarbetspartners lyckades inte vinna kriget, och den politiska viljan uttömdes. Därför dras nu den militära närvaron tillbaka. För flertalet aktörer – från USA till Norge – innebär detta också att de omfattande utvecklingssatsningarna skalas ned i större eller mindre utsträckning. Så är inte fallet för Sverige, som istället ökar. Afghanistan blir nu den största mottagaren av svenskt bistånd.

En uppenbar fråga blir då: vad hände med säkerhet och militär närvaro som en förutsättning för bistånd och utveckling? Två möjligheter finns: antingen att läget i Afghanistan nu är tillräckligt säkert och stabilt, eller att svenska politiker har ändrat sin bedömning av sambandet. Det förstnämnda är inte ett rimligt påstående; tillgänglig information pekar mot att säkerhetsläget i Afghanistan inte har förbättrats, snarare tvärtom. Samtidigt har det inte hörts mycket om någon i grunden förändrad syn på relationen mellan bistånd och militära insatser. Här finns ett pedagogiskt problem för svensk utvecklings- och säkerhetspolitik.

ISAF har delvis hanterat detta problem genom att helt enkelt sluta rapportera data om säkerhetsläget. Denna metod förefaller nu också tillämpas av Tyskland, som har lett ISAF:s arbete i den del av Afghanistan där Sverige haft militär närvaro. Hur ska vi då vänta oss att utvecklingsarbetet går under de kommande åren, mot bakgrund av ett oklart – men troligen försämrat – säkerhetsläge?

Det första som behöver göras klart är att det politiskt framtvingade närmandet mellan militära insatser och utvecklingsarbete har varit relativt ensidigt. Mer etablerade biståndsorganisationer har hela tiden uttryckt skepsis mot integrering med ISAF:s arbete, och försöken att använda utvecklingsinsatser som ett av flera medel i COIN-strategin har inte varit uppenbart framgångsrika. En mer praktisk konsekvens har också varit fler attacker från motståndsgrupperna mot biståndsaktörer, framför allt under det senaste året.

En förskjutning av svensk politisk retorik kring Afghanistanengagemanget som ändå skett är att fler och viktigare aktörer nu – till skillnad från tidigare – faktiskt verkar tycka att omfattande utvärdering av insatsen behövs. Jag har i andra sammanhang diskuterat hur distinkt den politiska retoriken kring utvärdering skiljer sig mellan det militära området och biståndsområdet. Det senaste decenniets försök till civil-militär samverkan mellan dessa sfärer är dock ett starkt argument för att försöka förena de olika utvärderingskulturerna. I detta sammanhang skulle den svenska Politiken för global utveckling (PGU) kunnat vara av stor betydelse.

PGU var ett ambitiöst försök att låta ansvaret för frågor om rättvis och hållbar global utveckling delas av hela regeringskansliet (såväl som dess myndigheter), och inte bara vara en fråga om bistånd. Dessa tankar om ett konkret politiskt ramverk för samstämmighet, samverkan och synliggörande av intressekonflikter har kommit i skymundan under de senaste åren. Jag skrev om detta i höstas, och drog en parallell mellan den bristfälligt implementerade samstämmighetspolitiken och en ibland riktningslös svensk säkerhetspolitik.

I detta sammanhang är Statskontorets nyutkomna utvärdering av regeringens och Regeringskansliets styrning av och arbetsformer för PGU intressant läsning. Slutsatserna är inte alltigenom positiva. De fastställda målen ger oklar vägledning, och inblandade aktörers roller är ej tydliggjorda. Operativa mål eller strategier för politikens faktiska genomförande saknas. På den positiva sidan nämns en förbättring och fördjupning av de skrivelser om PGU som regeringen lämnat till riksdagen. Dock tycks det vara oklart huruvida dessa faktiskt används på något systematiskt sätt.

Vad gäller kopplingar till försvars- och säkerhetspolitiska frågor konstaterar Statskontoret att Försvarsmakten, Försvarsexportmyndigheten och Inspektionen för strategiska produkter hör till de myndigheter vars regleringsbrev inte innehåller några formuleringar om arbete med eller för PGU. Just krigsmaterielexport är ett område som ofta pekas ut som något av en vit fläck i dessa sammanhang.

Även i fall där Sverige har gjort mer aktiva försök att på operativ nivå förena utvecklings- och säkerhetspolitiska mål har styrningsproblem uppstått – något Riksrevisionen konstaterade angående internationella insatser för några år sedan. Insatser som den i Afghanistan kompliceras givetvis av de vitt skilda styrnings- och utvärderingskulturerna inom den militära sfären och biståndssektorn. Värt att påpeka är att dock att det är just den typen av eventuella konflikter som PGU rimligen var tänkt att hantera – något som dock skulle kräva att den operationaliserades och faktiskt implementerades.

Viss konkretisering av utvecklingspolitiken kan komma i och med regeringens biståndspolitiska plattform, som nu är ute på en mycket snabb remissrunda. Denna rör dock endast biståndspolitiken, medan de centrala problemen inom PGU snarare förefaller finnas i gränslandet till andra politikområden, eller mer specifikt i de målkonflikter som regelmässigt uppstår runt dessa gränser.

Som jag tidigare påpekat så är dessa problem inte väsensskilda från den förvirring som ibland tycks råda inom svensk säkerhetspolitik: en grundläggande säkerhetspolitisk doktrin – solidaritetsförklaringen – som är oklar för omvärlden och okänd för medborgarna, ett kraftigt glapp mellan försvarspolitisk retorik och verklighet, samt relativt tvära kast mellan internationellt och nationellt fokus för det militära försvaret – kombinerat med politisk tvekan inför att ta ställning till vilka civila och militära förmågor att skapa säkerhet som Sverige kan behöva (oavsett dagsaktuell hotbild).

Det är knappast märkligt om avståndet mellan ambitiösa mål och praktisk handling är större i säkerhets- och utvecklingspolitiken än inom flertalet andra områden. Faktisk implementering av Politiken för global utveckling, och en ny nationell säkerhetsstrategi, kunde vara en bra grund att stå på. Samtidigt vore en grundlig utvärdering av Sveriges militära och civila engagemang i Afghanistan sedan 2002 troligen inte heller det sämsta stället att börja reda ut problemen, och få syn på centrala svagheter i mål, styrning och implementering. Till skillnad från frågan om att svensk militär personal genomfört väpnad strid, och då dödat människor, handlar utvärdering av Afghanistansinsatsen också om information som än så länge inte samlats in och analyserats på ett systematiskt sätt. Den kan därför vara särskilt värdefull – inte minst för ansvariga riksdagsledamöter, som kommer att behöva fatta liknande beslut i framtiden.

Annonser
Det här inlägget postades i Uncategorized och har märkts med etiketterna , , , , , , , , , , . Bokmärk permalänken.

3 kommentarer till Säkerhet och utveckling – flexibla samband och politiskt ansvar

  1. David Lindén skriver:

    Mycket intressant läsning. Tack. /David Lindén

  2. Ping: Afghanistan – eskalerande konflikter och en ny svensk strategi | Johan Larnefeldt

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s