Intervention och samhällsförändring i Afghanistan

De senaste turerna kring NATO:s tillbakadragande från Afghanistan, och landets fortsatta utveckling, togs upp i en artikel på bloggen igår. Senare samma dag meddelades att regeringen, Socialdemokraterna och Miljöpartiet hade enats om att den svenska militära närvaron i Afghanistan ska dras ned till högst 50 personer. Slutet för insatsen kommer allt närmare, och det mest sannolika – om spektakulära och tragiska händelser som den 11 september 2001 inte upprepas – är att Afghanistan helt försvinner från svensk politik och svenska medier.

Det vore dock värdefullt att fortsätta diskutera de internationella insatserna i Afghanistan. Det svenska engagemanget har krävt flera människoliv, kostat mycket pengar, och utgjort en liten del av en omfattande extern intervention i det afghanska samhället. I Sverige har det ibland funnits en tendens att tona ned Afghanistans reella politiska konfliktlinjer – som är bredare och djupare än några hatade talibangrupperingar. En följd av detta har varit att nedkämpande av motståndsgrupper och leverans av bistånd – gärna samtidigt, i 00-talets version av civil-militär samverkan – ofta framställts som de två fundamentala behoven i Afghanistan.

Resultaten av det senaste decenniets internationella insatser är i grunden omstridda och kommer att fortsätta vara det. Vissa bedömare hävdar att USA/NATO nu utan tydliga vinster lämnar ett krig som bara fortsätter. Andra – som NATO:s generalsekreterare Anders Fogh Rasmussen – menar att alliansen har uppnått sina mål. Sanningshalten i detta påstående beror givetvis på hur det tolkas. Om vi väljer att fokusera på det senaste och mest avgränsade målet – att lämna över ansvaret i afghanska händer och dra sig ur kriget – ser det ju onekligen ut att uppnås. Några ytterligare perspektiv – militära såväl som civila – är dock värda att lyfta fram.

Ett sådant kommer från Karl W. Eikenberry, som var befälhavare för de amerikanska styrkorna i Afghanistan, och senare amerikansk ambassadör i landet. I en nyligen publicerad artikel i Foreign Affairs diskuterar han de idéer om counterinsurgency (COIN) som under ett antal år var styrande för NATO:s krigföring i Afghanistan. En huvudpoäng blir att den optimistiska implementeringen av de schematiska COIN-teorierna blev ett centralt problem för ISAF, framför allt på ett politiskt plan.

Upprorsbekämpningen medförde visserligen en hel del taktiska vinster, men den underminerade samtidigt förutsättningarna för en varaktig fred och ett stabilt samhälle. Befolkningen skyddades delvis från talibangrupper, men inte från våldsamma och exploaterande regeringsaktörer och krigsherrar. Dessa stöddes istället av NATO-länderna, ekonomiskt, politiskt och militärt – med den i sig vällovliga förhoppningen om att bygga upp en fungerande och rimligt demokratisk statsapparat. Dock innebar gällande COIN-doktrin att ISAF också behövde leverera bistånd och service i samband med militära operationer, något som kan ha bidragit till att underminera den afghanska regeringen.

Även beroendet av Pakistan var ett grundläggande problem. Oro för allmänt sammanbrott i den kärnvapenbestyckade garnisonsstaten kombinerades med att landet blev logistiskt nödvändigt för Afghanistankriget. Därför förblev Pakistan en USA-allierad i det långa kriget efter 11 september. Att detta kunde ske trots att landet härbärgerade såväl den afghanska talibanrörelsen som al-Qaidas toppskikt – och tillhandahöll stöd och ledning till åtminstone de förstnämnda – är anmärkningsvärt. Detta är inte första gången relationerna mellan USA och Pakistan spelat en destruktiv roll i sydasiatisk säkerhetspolitik. Dock har relationen blivit mer komplicerad, inte minst efter att Usama bin Ladin – själva grunden till invasionen av Afghanistan – hittades och dödades i Pakistan. Nyligen kom dock rapporter om en nystart, med återupptaget amerikanskt stöd. Det är svårt att bortse från kontinuiteten.

USA och dess samarbetspartners i ISAF allierade sig alltså med två aktörer – Karzairegeringen och den pakistanska militärledningen – som dels hade annorlunda mål än de själva, dels hade sinsemellan konflikterande mål. Om någon vinnare finns i detta triangeldrama är det möjligen den pakistanska sidan – men då endast vad gäller inflytande i Afghanistan, eftersom läget i själva Pakistan snarast verkar förvärras.

Målkonflikterna mellan NATO, Karzairegimen och Pakistan blev inte bättre av att USA och dess internationella samarbetspartners själva tycktes ha en mängd olika mål och idéer för Afghanistaninsatsen: gripa eller döda al-Qaidas ledning, allmänt bekämpande av internationell terrorism, utveckling och utbildning i Afghanistan, ökad jämställdhet i landet, stabilisering av regionen – och mycket annat. De länder som deltog i ISAF – från Sverige till Georgien – gjorde det rimligen främst för att samarbetet inom eller med NATO ansågs ha ett egenvärde. En generell slutsats är givetvis svår att dra, men när ett bokslut över det gångna decenniet ska göras är det värt att åtminstone komma ihåg alla de frågor och ämnen som vid olika tidpunkter angetts som centrala för den internationella insatsen – inte minst i Sverige.

Att den militära vägen i Afghanistan nu överges, eftersom den politiska viljan är uttömd, öppnar för nya diskussioner om civila medel för stöd och påverkan. Nyligen publicerades en rapport från fredsforskningsinstitutet SIPRI på detta tema. En allmän slutsats efter intervjuer bland biståndsaktörer i Afghanistan är att situationen nu går tillbaka till normalläget, innan NATO-interventionen. Den internationella närvaron och infrastrukturen har varit värdefull för vissa större aktörer inom utvecklingssektorn. Dock har mer långsiktigt etablerade biståndsorganisationer av säkerhets- och trovärdighetsskäl behövt hålla sig borta från ISAF:s Provincial Reconstruction Teams.

Samtidigt har de militära insatserna medfört ett stort pengainflöde – dels i sig själva, dels i form av olika sorters bistånd som annars inte skulle ha kommit. Så gott som alla är överens om att detta nu kommer minska, något som givetvis är problematiskt eftersom den afghanska regeringen samtidigt ska axla huvudansvaret för både säkerhet och utveckling i landet.

Internationella biståndsgivare har avgett löften om att kanalisera minst hälften av allt bistånd genom Kabulregeringen, i syfte att stärka de nationella politiska och administrativa institutioner som de flesta ser som nödvändiga. Detta tycks också vara i linje med vetenskap och beprövad erfarenhet inom området. Här finns ett dilemma som inte endast gäller Afghanistan, utan bistånd eller utvecklingssamarbete i allmänhet. Det råder relativt stor enighet om att fungerande formella och informella institutioner är avgörande för långsiktig socioekonomisk utveckling, men biståndet förefaller ofta vara mest verkningsfullt för mer specifika uppgifter och insatser, kanske i synnerhet inom hälsa och utbildning.

SIPRI:s slutsats vad gäller Afghanistan blir att förespråka en blandning av statliga (normgivande) och icke-statliga, lokala (utförande) organisationer, för att uppnå både konkreta resultat inom sociala sektorer och institutionsbyggande på nationell nivå. Här ligger det nära till hands att jämföra med det senaste decenniets försök till kombinerad upprorsbekämpning och nationsbyggande, där mycket bistånd var mer kortsiktigt, eftersom det var kopplat till militära insatser och ibland mest utgjorde ett slags lokal public diplomacy. Därför blev det ofta ineffektivt, vilket underminerade både de militära insatserna och de mer långsiktiga utvecklingsmålen.

Afghanistan har under det senaste decenniet utgjort arena för relativt omfattande experiment i social förändring. När stödet till landet ökade i kölvattnet av den amerikanska invasionen blev resultatet inte endast återuppbyggnad till något slags förkrigsläge, utan ett ambitiöst politiskt och socioekonomiskt omvandlingsprojekt. Att det blev så är inte orimligt, inte minst eftersom det är oklart vilket förkrigsläge ett mer avgränsat återuppbyggnadsarbete skulle tagit sikte på: före den amerikanska invasionen, före 1990-talets inbördeskrig, före den sovjetiska ockupationen, eller något annat.

Det var inte heller första gången en politisk ledning i Kabul haft ambitionen att omvandla Afghanistan politiskt, ekonomiskt och kulturellt. De skedde till exempel under 1800-talet och under flera perioder på 1900-talet – under olika typer av politisk ledning. Om något av dessa försök hade haft större framgång skulle det kanske ha blivit en afghansk parallell till den japanska Meijirestaurationen, eller Kemal Atatürks reformer i Turkiet. Två huvudfaktorer skilde dock det senaste decenniets omvandlingsprojekt i Afghanistan från dessa processer och från många andra återuppbyggnadsförsök efter krig och konflikt. För det första var den utländska rollen i projektet mycket stor och för det andra hade inte kriget tagit slut, utan fortsatt – och till och med förvärrats. Därtill kan noteras att inte heller de tidigare reformförsöken i Afghanistans historia – som gjordes i fredligare perioder och med mindre utländsk inblandning – lyckades.

Ett kanske särskilt olyckligt inslag i reformerna efter 2001 var den långtgående politiska centraliseringen av Afghanistan, där mycket makt samlades i presidentämbetet. Detta var inte i linje med hur landets politik fungerat historiskt, och det faktum att presidenten var helt beroende av utländskt stöd – ekonomiskt, politiskt och militärt – stärkte knappast heller hans legitimitet.

Med dessa bakgrundsfaktorer i minnet var det kanske aldrig sannolikt att 2001 års överenskommelse i Bonn skulle bli framgångsrik. Det är dock olämpligt att framställa Afghanistan som hopplöst oföränderligt och de internationella insatserna som dömda på förhand – dels för att det skymmer diskussionen om reella misstag som faktiskt gjordes, dels för att en del positiva förändringar ändå har åstadkommits.

Ett område där tydliga framgångar har uppnåtts är kvinnors ställning i politik och samhällsliv. Kvinnors och flickors frihet och utbildning var knappast ett centralt motiv för den internationella militära närvaron i Afghanistan, men det betyder inte att invasionen och regimskiftet inte haft konsekvenser på detta område. Även om större delen av Afghanistans nuvarande politiska etablissemang är klart konservativt vad gäller maktrelationer mellan könen, så var talibanregimen mer reaktionär och repressiv.

Vad gäller framtiden finns ett tydligt dilemma i denna fråga. Å ena sidan är fortsatt krig ytterligt destruktivt för hela befolkningen, inte minst kvinnor, vilket borde göra fred och försoning till en central prioritering från de flesta tänkbara feministiska utgångspunkter. Å andra sidan innebär en fredsuppgörelse med motståndsgrupperna närmast per automatik att de tillåts spela en politisk roll, vilket kan innebära en tillbakagång till en ännu mer begränsad roll för kvinnor i afghanskt samhällsliv. Här utgör en ny rapport från International Crisis Group ett ovanligt konkret bidrag till diskussionen om vad som bör göras, med ett flertal specifika råd som berör både en hållbar demokratisering och en inkluderande fredsprocess.

Den framtida utvecklingen är dock osäker. Om upprorsgrupperna inte besegrats militärt under de senaste åren kommer det rimligen inte att ske när de internationella styrkorna drar sig tillbaka under 2014. Fullständig upplösning av den afghanska staten verkar inte vara omedelbart förestående, men ökad regionalisering verkar sannolikt. Det är värt att påpeka att det då inte endast handlar om en delning mellan Kabulregeringen och de mer eller mindre talibanassocierade motståndsgrupperna. Även krigsherrar/politiker i de västra och norra delarna av landet befäster sina positioner inför ett mer oroligt läge. För svensk del är det ju framför allt aktörerna i norra delen av landet som varit aktuella som samarbetspartners – något som nu förändras i och med den snabba nedtrappning som alltså aviserades igår.

Sveriges roll i Afghanistan är en del av en större helhet. Detta utesluter inte att slutsatser ändå kan dras för framtida svensk säkerhets- och utvecklingspolitik. I morgondagens inlägg på bloggen läggs fokus på just detta.

Annonser
Det här inlägget postades i Uncategorized och har märkts med etiketterna , , , , , , , , , , . Bokmärk permalänken.

6 kommentarer till Intervention och samhällsförändring i Afghanistan

  1. Ping: Säkerhet och utveckling i svensk politik | Johan Larnefeldt

  2. Ping: Konfliktbevakning 2014: Afghanistan | Johan Larnefeldt

  3. Ping: Säkerhet och utveckling – flexibla samband och politiskt ansvar | Johan Larnefeldt

  4. Ping: Val i Afghanistan – och vad händer bortom 2014? | Johan Larnefeldt

  5. Ping: Sårbarhet, resiliens och strategi | Johan Larnefeldt

  6. Ping: Afghanistan – eskalerande konflikter och en ny svensk strategi | Johan Larnefeldt

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s