Globala trender 2016 – krig, kris och utveckling

It is war — not peace — that has momentum.

International Crisis Groups ordförande Jean-Marie Guéhenno sammanfattar läget inför ett 2016 där kriser och konflikter ökar i antal och intensitet, utan att vår förmåga att lösa dem stärks i motsvarande grad. Uppgifterna om världens dystra utveckling spriddes allt mer under 2015 – även i Sverige. Sveriges Radio gjorde reportage om en osäkrare värld och Sveriges statsminister höll tal på temat ”orons sommar”. Dessa diskussioner gav upphov till såväl överdrifter om ”tredje världskriget” som mer nyanserade diskussioner om historiska trendbrott. Under hösten 2015 blev den globala flyktingkrisens konsekvenser tydligare i ett Europa som inte förmådde hantera dem. Tillsammans med fortsatta konflikter och katastrofer på flera håll i världen bidrog detta till en alltmer spridd bild av ett globalt – och till och med svenskt – kristillstånd.

Trots det senaste halvårets höga tonläge är denna utveckling inte ny, och jag behandlade den i en översikt hösten 2014. Slutsatserna blev då att världen på lång och medellång sikt blir mindre våldsam och mer demokratisk, men att vi på kort sikt kunde se en ökning av väpnade konflikter inom länder samt av globala flyktingströmmar. Tiden går och nya data produceras. Vad kan vi säga om världens utveckling, kriser och konflikter i början av 2016?

Global utveckling
Världsfattigdomen minskar, konstaterar Världsbanken och Internationella valutafonden, IMF, i sin gemensamma Global Monitoring Report 2015/2016. Enligt Världsbankens projektioner sjönk andelen människor som – utifrån den senast uppdaterade fattigdomsgränsen – lever i fattigdom under 2015 till 9,6 %, eller 700 miljoner människor, att jämföra med 12,7 % år 2012. Samtidigt konstateras fortsatta utmaningar vad gäller den extrema fattigdomen – till stor del geografiskt koncentrerad till Afrika söder om Sahara. I detta sammanhang är det intressant att konstatera att även om den senaste OECD-statistiken visar på rekordstort officiellt bistånd i världen så går en allt mindre del av detta till de allra fattigaste länderna.

Men människors liv blir bättre på de flesta sätt. Spädbarnsdödligheten har minskat kraftigt under det senaste kvartsseklet, bland annat till följd av satsningar på vaccinationer och sanitet. Ur ett längre perspektiv är detta en förklaring av flera till den kraftiga höjningen av förväntad livslängd i världen. Under de senaste decennierna har de största förändringarna på dessa områden skett i utvecklingsländer, i synnerhet i Asien. Trots den kraftiga fattigdomsminskning som pågår finns dock fortfarande stora utmaningar i icke-ekonomiska dimensioner av utveckling. Här märks en skillnad i uppnåendet av de millenniemål som var centrala i utvecklingspolitiken mellan 2000 och 2015. Även inom vård och skola märks tydliga förbättringar – människor har bättre hälsa och mer utbildning – men framgången är inte lika tydlig där som inom de mer renodlade fattigdomsmålen. Världsbanken och IMF lyfter även fram allmänt långsammare befolkningstillväxt och åldrande befolkningar som en central fråga, i synnerhet för mer välmående länder. Det är också i dessa länder vi kan urskilja den tydligaste ökningen av ekonomisk ojämlikhet. I den globala ekonomin som helhet ser vi just nu en oväntat svag utveckling, i synnerhet på viktiga tillväxtmarknader, såsom Kina.

Från ett större perspektiv kan vi dock, vid årsskiftet 2015/2016, konstatera uppenbara framsteg på ett flertal centrala områden, såsom minskning av fattigdom, spädbarnsdödlighet och mödradödlighet. Tydligast sammanfattas detta kanske av den fortgående höjningen av Human Development Index. Frågan blir då hur vi får ihop dessa positiva trender för mänsklig och ekonomisk utveckling – ur såväl decennie-, sekel- som millennieperspektiv – med det som nu får sägas vara en allmänt spridd bild av kris och katastrof i världen?

Det är framför allt två saker som inte går bra just nu: världens krig och konflikter samt jordens klimat. Båda dessa, men på kort sikt framför allt de förstnämnda, resulterar i att fler människor än på länge tvingas fly från sina hem. Många av dessa människor – men inte alla – levde redan innan detta i fattigdom och utsatthet. Detta kombineras med en allmänt omfattande migration, mindre beroende av krig och konflikt, där fattigdom och strävan efter bättre liv och försörjningsmöjligheter är viktiga faktorer.

Klimatförändringarnas konsekvenser
2015 ser ut att ha varit det varmaste året sedan temperaturer började mätas systematiskt. Denna uppgift i sig har begränsad betydelse, men kan ha fungerat som en påminnelse om klimatförändringarnas mer långsiktiga – på vissa platser dock alltmer akuta – utmaning. Klimatförändringar har betydelse för människors och samhällens säkerhet och utveckling på flera sätt. Väderrelaterade katastrofer har stor påverkan på människors fysiska säkerhet, liksom på samhällen och ekonomier. Mer långsiktiga förändringar såsom stigande havsnivåer och ökad frekvens av torka påverkar jordbruk och andra försörjningsmöjligheter kraftigt – vilket i sin tur kan öka risken för fattigdom, flyktingströmmar och konflikter. De olika aspekterna av livsmedelssäkerhet är helt centrala här.

En överenskommelse om ett nytt klimatavtal nåddes i Paris i mitten av december 2015. Eventuella förhoppningar om ett klimatpolitiskt Alexanderhugg bör nog avfärdas, men i bästa fall kan avtalet innebära tydligare mekanismer för kontinuerliga åtgärder för att både hejda och hantera den globala uppvärmningen. Tillsammans med de globala utvecklingsmål som antogs inom ramen för FN tidigare under hösten 2015 innebär de en tydligare politisk syntetisering av det ofta spretande begreppet ’hållbar utveckling’. Frågan om finansiering av föreslagna åtgärder är, som så ofta, mer svårbedömd.

Flykt och migration
Titeln på 2015 års Global Trends-rapport från FN:s flyktingorgan, UNHCR, var talande: World at War. Rapporten täckte tiden fram till årsskiftet 2014/2015, och pekade på den största ökningen någonsin av antal flyktingar från ett år till ett annat. Även året innan det hade det skett en ökning, efter en mer stillastående period. Från att var tvåhundrade person i världen var på flykt två år tidigare blev det en på 133 – en andel som nu vid årsskiftet 2015/2016 är en på 122.

Stora delar av den globala migrationen har ekonomiska rötter, och är därigenom en mycket stark kraft för fattigdomsbekämpning. Allt fler människor tvingas dock fly från krig, konflikt och kollapsande samhällen – samtidigt som de stater de flyr till i många fall inte vill ta emot dem, eller inte förmår göra det i tillräcklig omfattning. De 3771 flyktingar och migranter som dog på Medelhavet under 2015 är bara ett exempel på konsekvenserna.

Detta är en humanitär katastrof av stora mått, för många samhällen och för många människor. De historiska proportionerna är en mer vansklig fråga. Sedan 2014 har det talats om att det inte varit så många människor på flykt sedan det andra världskriget. I min översikt från hösten 2014 tog jag upp problemen med att göra sådana påståenden utifrån de data som finns – eller snarare inte finns – från den aktuella perioden. Detta förhållande kvarstår. Statsvetaren Jay Ulfelder påpekar att UNHCR:s tidsserie startar först år 2004, och att det på grund av metodologiska förändringar endast är data från och med 2007 som är jämförbara. Otillräckligheter i tillgängliga data är värda att ta hänsyn till när det görs påståenden om det största antalet flyktingar som någonsin uppmätts. Detsamma gäller givetvis uppgifterna om global uppvärmning som berördes ovan; om det är viktigt vad vi mäter så är det viktigt hur länge och med vilken säkerhet vi kunnat mäta det.

Oavsett de historiska perspektiven är det dock tydligt att flyktingsituationen har fortsatt att förvärras och att det inte syns några tydliga tecken på snara och kraftfulla lösningar av dess grundorsaker eller tillräcklig lindring av dess värsta konsekvenser. Centralt i detta sammanhang är frågan om krigens och konflikternas utveckling i världen. Påståendena om ett begynnande tredje världskrig fortsatte under slutet av 2015 – men finns det fog för dem?

Krig och konflikt
Enligt data från Uppsala Conflict Data Program ökade antalet konflikter med 18 % under 2014 jämfört med året innan, och är nu fler än de varit sedan 1999. Även antalet stridsrelaterade dödsoffer ökade, till de högsta nivåerna sedan det kalla krigets slut. Till detta hör att även antalet konflikter som definieras som krig – minst 1000 dödsoffer under ett år – ökade under 2014. Flertalet av dessa är inomstatliga konflikter med internationell inblandning, vilket kan göra dem särskilt svårlösta. Syrien ligger i toppen på listan över dödliga konflikter – där vi också hittar till exempel Irak, Afghanistan, Nigeria och Pakistan. Trots denna utveckling är dödstalen i dessa konflikter – liksom för övrigt konflikternas antal – fortfarande betydligt lägre än under 1900-talets stora krig.

Bilden är dyster även då vi breddar blicken till andra former av våld, och inkluderar konflikter mellan icke-statliga aktörer och ensidigt dödande av civila. Enligt senast tillgängliga UCDP-data dog fler människor i organiserat våld under 2014 än något annat år under de senaste 20 åren – sedan folkmordet i Rwanda. Men från alla tänkbara historiska perspektiv – även så korta som efterkrigstiden – är våldsnivån i världen inte exceptionellt hög idag.

Huruvida dessa destruktiva utvecklingar utgör ett hack i den tydliga trenden mot en mindre våldsam värld, eller ett faktiskt långsiktigt trendbrott, är fortfarande inte möjligt att säga. För säkrare slutsatser om detta krävs mer tid, men det går att dra några vidare slutsatser om vad som pågår i världen just nu.

I mitten av 2015 publicerades 2015 Global Peace Index av Institute for Economics and Peace. Utgångspunkten är att mäta fred snarare än konflikt, och slutsatserna ligger nära Uppsalaforskarnas, men fördjupar bilden med en tydligare komparativ ansats. Indexet bygger på 23 indikatorer, som mäter samhällets trygghet och säkerhet, antal internationella och inomstatliga konflikter samt grad av militarisering. I resultaten ser vi Island, Danmark samt Österrike i topp och Syrien, Irak samt Afghanistan i botten.

Enligt IEP har världen sedan 2008 blivit något mindre fredlig (2,4 %). Det blir färre mellanstatliga konflikter, men fler inomstatliga, och under de senaste åren har några av dessa intensifierats, vilket också resulterat i en ökning av terrorism samt av flyktingströmmar. Värt att påpeka är alltså att det, utifrån IEP:s data och analyser, endast är i detta korta tidsperspektiv – 7 år – som världen blivit mindre fredlig; i alla analyser med längre tidsperspektiv än så är trenden för fredlig utveckling positiv.

Värt att notera är att utifrån IEP:s indikatorer blev ett stort antal europeiska länder fredligare under 2014, eftersom de drog sig ur kriget i Afghanistan – samtidigt som detta krig i sig fortsatte att förvärras under 2014, med fler dödsoffer än under något annat år sedan det kalla kriget. Även det land som såg den allra största försämringen i GPI från 2014 till 2015 – Libyen – har tidigare varit föremål för utländskt engagemang, genom NATO-interventionen 2011. Libyen får nu mindre uppmärksamhet av det så kallade internationella samfundet.

Dessa exempel sätter ljuset på en av de centrala poängerna i årets Global Peace Index liksom i sammanställningen av UCDP-forskarnas data: den ojämna utvecklingen. Många OECD-länder når hittills oöverträffade nivåer av fredlig utveckling, medan andra – i synnerhet i Mellanöstern – blir mer våldsamma. Liksom UCDP-forskarna pekar IEP på inbördeskrig med utländsk inblandning som särskilt destruktivt. Till detta kommer det institutionella sönderfall som utgjort grunden för ISIL:s framgångar under de senaste åren – först i Irak och Syrien, nu också i Libyen och i mindre utsträckning i Afghanistan.

Den ojämna globala utvecklingen av våld och dess konsekvenser gäller inte bara väpnad konflikt i allmänhet, utan också den typ av våld som diskuterades särskilt mycket under hösten 2015: terrorism. I IEP-rapporten 2015 Global Terrorism Index från november 2015, konstateras att förekomsten av terrorism har ökat i världen under de senaste 15 åren – för övrigt ungefär samtidigt som det så kallade ’kriget mot terrorismen’ har pågått. Under 2014 dog 32 685 människor i terroristhändelser, nio gånger så många som år 2000 och en ökning med 80 % från år 2013. 78 % av dessa dödsoffer finns i endast fem länder: Nigeria, Irak, Syrien, Afghanistan och Pakistan – med den största ökningen i Nigeria. Trots den kraftiga koncentrationen till dessa få länder – med majoriteten av attackerna i de tre förstnämnda – ökar också det totala antalet länder som drabbas av terrorism.

Det finns påtagliga regionala skillnader; om attackerna den 11 september undantas skedde bara 0,5 % av alla terrorismrelaterade dödsfall under de senaste 15 åren i OECD-länder. Samtidigt är OECD-länderna överrepresenterade när det gäller en typ av terrorism: ensamagerande gärningsmän. Sådana attacker – oftast kopplade till högerextremism, nationalism eller annan regeringsfientlig politisk extremism – ligger enligt IEP:s data bakom 70 % av alla dödsfall till följd av terrorism i västvärlden.

Den ojämna regionala utvecklingen lyftes fram även i det amerikanska utrikesdepartementets Country Reports on Terrorism från 2015. Här, liksom i mycket av den mer generella debatten i ämnet, är det tydligt att det som diskuteras under rubriken ’terrorism’ ofta har starka kopplingar till – och är svårt att skilja från – vad som i praktiken är lokalt eller regionalt baserade upprorsrörelser, såsom ISIL, Boko Haram eller Tehrik-i-Taliban Pakistan. Dessa, inte minst ISIL, kan dock ha över tid ökande globala ambitioner och – liksom al-Qaida före dem – en tendens att inspirera mer eller mindre fristående aktörer på andra platser.

Orsakerna bakom terrorism debatteras friskt, med varierande kunskapsunderlag. IEP-forskarna pekar på två särskilt viktiga faktorer: statsstött politiskt våld och bredare väpnad konflikt; endast 0,6 % av alla terroristattacker har begåtts i stater helt utan någon pågående väpnad konflikt eller någon form av (statlig) politisk terror. Som bidrag till den ofta förvirrade allmänna debatten i ämnet kan också påpekas att denna bild ser olika ut för olika länder. I rikare OECD-länder konstaterar IEP att socioekonomiska faktorer som ungdomsarbetslöshet, förtroende för medier, tro på demokrati, drogrelaterad brottslighet samt attityder till invandring är de som starkast kan kopplas till terrorism.

Vad gäller mer storskaligt våld finns också slutsatser att dra om bakomliggande orsaker och möjliga åtgärder. Fredsforskningsinstitutet SIPRI pekar i sin årsrapport 2015 på att ”[f]orskning visar att stater som vidtagit en stor andel åtgärder för jämställdhet löper lägre risk för inbördeskrig, krig med andra stater eller utbredda kränkningar av mänskliga rättigheter jämfört med stater som inte vidtagit några åtgärder.” Detta är en generell men ändå tydlig slutsats för staters utvecklings- och säkerhetspolitik – värd att notera apropå den svenska regeringens ambition att föra en feministisk utrikespolitik.

Och även om vi nu ser delvis motstridiga trender vad gäller utveckling och säkerhet – mindre fattigdom men mer våld – så påverkar de givetvis varandra. Våldets ekonomiska kostnad 2014 beräknas av Institute for Economics and Peace till 14,3 biljoner dollar, eller 13,4 % av världens BNP under ett år, genom kostnader från konflikter, mellanmänskligt våld samt utgifter för militär och annan säkerhet. Ekonomisk påverkan från inomstatliga konflikter, flyktingströmmar och fredsbevarande operationer ökar, men utgifter för militär, polis och andra säkerhetsmyndigheter står fortfarande för en större andel av våldsrelaterade kostnader.

I 2015 Global Peace Index konstateras vidare ett allmänt samband mellan militarisering – storlek på militärutgifter och på väpnade styrkor – och en mindre fredlig utveckling, i synnerhet för fattigare länder med svagare institutioner och högre ojämlikhet. Denna sista slutsats leder vidare till frågan om vilken roll fungerande stater och institutioner kan spela för en fredlig utveckling.

Sviktande stater
Mycket av problemen med såväl uppror som terrorism kan ur ett globalt perspektiv kopplas till olika former av svaga eller sviktande stater. Här märks inte en lika tydligt negativ utveckling som när det gäller väpnad konflikt. The Fund for Peace sammanställer ett varje år ett index om sviktande stater, baserat på tolv sociala, ekonomiska, politiska och militära indikatorer. I Fragile States Index 2015 var de länder som förbättrades från 2014 till 2015 dubbelt så många som de som försämrades. Dock visar rapporten, liksom Global Peace Index, att det pågår en ojämn utveckling i ytterkanterna; de svagaste staterna blir svagare och de mest stabila blir mer stabila.

Fragile States Index har kritiserats för en grov och potentiellt missvisande uppdelning i icke-fungerande och välfungerande stater – problem som viss mån hanteras av den OECD-producerade States of Fragility 2015. OECD försöker här använda nyckelbegreppet ’fragile’ – definierat genom fem delkomponenter: minskning av våld, rättsstat, institutioner, fungerande ekonomi samt samhällelig resiliens – på ett sätt som blir applicerbart på världen i stort, inte enbart på ett antal påstått kollapsade stater. Detta är i linje med ambitionen i de 17 mål för hållbar utveckling som antogs av FN:s medlemsstater i september. Till skillnad från millenniemålen, som mer renodlat handlade om att bekämpa fattigdom i fattiga länder, finns nu ett explicit – om än generellt – mål om fredliga samhällen och hållbara institutioner. Än mer centralt är kanske att konflikter och svaga institutioner – sammanfattat i begreppet ’fragility’ – ofta konstaterats vara avgörande hinder för uppnående av de olika utvecklingsmålen.

Det har kommit kritik även mot OECD:s sätt att hantera frågan om sviktande stater. Dels gäller denna kritik metodologiska brister – men det finns också mer djupgående frågor. Diskussionen om sviktande stater kan lida av samma dilemma som försöken att på allvar integrera en säkerhets- och konfliktdimension i utvecklingspolitiken i stort; man tenderar att fastna i biståndspolitikens delvis avpolitiserade vokabulär. Mer konkret innebär detta att man kan tala om ekonomiska indikatorer, good governance och formella institutioner, men att man har svårare att hantera frågor om informella institutioner, social sammanhållning, social tillit, och konflikter där olika typer av identiteter blivit betydelsefulla – för att inte tala om stormaktskonflikter och geopolitik.

Trots dessa problem kan det begreppsliga ramverket kring sviktande stater likväl ses som ett steg framåt. På ett allmänt politiskt plan pekar detta mot en fortsatt syntetisering av politiska åtgärder för utveckling, säkerhet och resiliens – som tidigare ofta varit relativt separata områden. Här uppstår dock flera praktiska och politiska dilemman.

Biståndets modaliteter och organisationer är generellt mer anpassade efter fredliga förhållanden, och inte alltid väl rustade för att ta hänsyn till djupare politiska konflikter. Den uppdelning – praktisk och resursmässig – mellan utvecklingsbistånd och humanitärt bistånd – som länge funnits kan också bli alltmer problematisk, i en tid med alltfler krig och kriser. En aspekt av detta är att behoven av humanitärt bistånd ökar kraftigt, men det blir också följder för mer långsiktiga utvecklingsinsatser. Det råder relativt stor enighet om att bistånd varit mest framgångsrikt inom konkreta saker som hälsa och utbildning – medan långsiktigt institutionsbyggande är svårare att åstadkomma. Om allt fler aktörer inom utvecklingspolitiken samtidigt konstaterar att just institutionsbyggande – förebyggande av svaga, sviktande eller kollapsande stater – är särskilt viktigt så finns en utmaning, en utmaning som givetvis blir ännu större i en tid då krig och konflikter intensifieras. Dessutom är det viktigt påpeka att stater och aktiv politik ibland spelar en relativt marginell roll i många av de processer som faktiskt påverkar människors säkerhet och samhällens utveckling.

På längre sikt är det tydligt att det – oavsett bistånd och annan utvecklingspolitik – pågår ett storskaligt ekonomiskt skifte, med direkta konsekvenser för maktrelationer i världen. För 25 år sedan var den kinesiska ekonomin en åttondel av den amerikanska, idag är de ungefär lika stora. Kina försöker nu få en mer inhemskt baserad och konsumtionsdriven ekonomi, samtidigt som Indien försöker komma ikapp med infrastruktur och industrialisering – och nu har högre tillväxt än Kina. Dessa förändringar för på sikt med sig säkerhetspolitiska skiften, och förändrade styrkeförhållanden vad gäller politiskt inflytande och militär förmåga. Dock märks redan nu att teknologisk utveckling, sviktande stater och internationella låsningar kan undergräva starkare staters relativa förmåga att nå sina säkerhetspolitiska mål. Som en del av dessa utvecklingar finns tydlig risk för fortsatt fragmentisering i och mellan stater, organisationer och institutioner i det internationella systemet.

Framtidens konflikter
Positiv ekonomisk och mänsklig utveckling samt tydlig fattigdomsminskning sker alltså samtidigt som vi ser fler och dödligare konflikter med destruktiva konsekvenser för stater och samhällen. På den globala politiska nivån är det en blandad bild. Att permanenta medlemmar i FN:s säkerhetsråd är mer eller mindre inblandade – politiskt och/eller militärt – på mestadels olika sidor i krigen i Syrien och Ukraina skapar problem. Detta utesluter dock inte alla former av internationellt samarbete. Överenskommelsen om det iranska kärnenergiprogrammet prövas hårt, men var positiv för stabiliteten i regionen. Det internationella klimatavtal som slöts i Paris är i sig inte tillräckligt för att lösa problemen, men kan i bästa fall bidra till fungerande modaliteter för att på sikt hantera dem. Detsamma kan sägas om FN-målen för hållbar utveckling, som dessutom tydligare än sina föregångare inkorporerar en konflikt- och säkerhetsdimension. De mest brännande frågorna kan dock finnas på ett mer praktiskt plan – med oroväckande tendenser på flera områden.

Världens urbanisering fortgår, vilket har betydelse för fred och konflikt. 2014 bodde 54 procent av världens befolkning i eller i anslutning till städer. Till 2050 beräknar FN att ytterligare 2,5 miljarder människor – majoriteten av dessa i Afrika och Asien och majoriteten i mindre fredliga delar av världen – kommer att bo i städer. Detta är – liksom migrationen – framför allt en kraft för utveckling och fattigdomsminskning, men det skapar nya typer av utmaningar i krig och konflikter. Det kan handla om befolkningsskydd och akutsjukvård, men också om dricksvatten, energiförsörjning och andra viktiga samhällsfunktioner – där villkoren kan se annorlunda ut i mer urbana, fattiga och tätbefolkade miljöer.

En annan preliminär slutsats är att det ibland kan bli nödvändigt att lämna termer som ’fredsbevarande’ och ’återuppbyggnad’ – eftersom de i grunden förutsätter att den aktuella konflikten är avslutad. Bistånd till vad som under överskådlig tid är en delvis kollapsad – men fortfarande bebodd – krigszon är något annat än bistånd till ett land som återhämtar sig efter ett krig. Det finns data om vilka behov människor i väpnad konflikt prioriterar, men uppgiften att tillgodose dem är givetvis svårare än under fredliga förhållanden. I praktiken kan detta innebära att vi kommer att se fler kombinationer av humanitärt bistånd och nya sorters utvecklingsbistånd – ibland aktivt samordnade, ibland mer parallella. Den svenska regeringens nya strategi för Syrienkrisen kan möjligen vara ett praktiskt exempel på hur denna typ av dilemman hanteras.

Samtidigt märks en allt svårare situation på marken i många konflikter, där attacker som drabbar sjukvårdsinrättningar är en särskilt oroande trend, inte minst i Syrien. Om humanitära aktörer börjar betraktas som politiska snarare än som opartiska löper de större risk att drabbas av våld: Vit flagg gäller inte längre, som Rädda Barnens generalsekreterare uttryckte det under hösten 2015. En utveckling mot minskad respekt för den internationella humanitära rätten – från internationell politisk nivå ner till lokala sjukhus – förvärras av alltmer komplexa konflikter med fler typer av aktörer inblandade, såväl statliga som icke-statliga. Här finns också allt mindre tydliga gränser mellan civilt och militärt. Denna trend kan förstärkas av att åtminstone vissa stater föredrar att när så är möjligt hålla kvar konflikter i en gråzon mellan krig och fred – betydelsefullt inte minst för Sverige, där den gränsen har relativt stor juridisk och praktisk betydelse.

Så hur ska allt detta bedömas? Det är svårt att ur något slags historiskt perspektiv betrakta det som sker i världen just nu som ett pågående tredje världskrig. Oöverskådliga och svårkategoriserade konfliktmönster kan bidra till benägenheten att ändå se vår tid som exceptionellt våldsam och farlig. Det är också logiskt om dessa uppfattningar förstärks av den globala flyktingsituationen samt av att det – trots en utsatt situation för journalister i krigszoner – finns stora mängder tillgänglig information om världens krig, kriser och katastrofer. Likväl är det viktigt att kombinera denna information med kunskap om den långsiktiga utvecklingen, som på många sätt är mer positiv.

Sammantaget finns i början av 2016 skäl till såväl oro som kraftfulla åtgärder när det gäller jordens klimat och världens konflikter. Parallellt med detta behöver den fortgående och kraftiga minskningen av fattigdom och förbättringen av människors levnadsvillkor spridas även till världens allra fattigaste. I en värld där kriser samtidigt blir mer storskaliga, och konflikter mer fragmenterade ökar behovet av förvarningssystem, analyskapacitet och beredskap för det oväntade.

Annonser
Publicerat i Uncategorized | Märkt , , , , , , , , | 3 kommentarer

Förvarning, hantering och reaktion

Attackerna i Paris fredag den 13 november väcker bestörtning och oro hos många, vilket sannolikt är en central del av deras syfte. Reaktionerna i Sverige på denna typ av händelser blir ofta starkare när de äger rum närmare oss, och i samhällen som mer liknar det svenska; det ger en tydlig bild av hur vardagen snabbt kan förändras och brytas sönder.

Minst 129 människor dödades i attackerna, liksom åtta angripare och flera poliser. Frankrikes president François Hollande meddelade förvånansvärt snabbt att ISIL stod bakom attackerna, och att det hela hade planerats utanför Frankrike, men med stöd i landet. Samma vecka genomförde ISIL riktade angrepp på civila i till exempel Beirut och Bagdad med dussintals dödsoffer som följd. Detta blir en tydlig påminnelse om att Parishändelserna utgör ett exempel på just den typ av våld som tvingar människor på flykt från till exempel Syrien, Irak och Afghanistan just nu. I en dyster ironi var Syriens president – själv ansvarig för betydligt fler civila dödsoffer och flyktingar än ISIL – tidig med att framföra sina kondoleanser till Frankrike.

Bortom detta vidare säkerhetspolitiska sammanhang väcker händelserna i Paris frågor på åtminstone tre plan. Det handlar för det första om förvarning: vad visste vi och vad kunde vi veta? Det handlar för det andra om hantering: hur ska ansvariga myndigheter operativt hantera en komplex och koordinerad attack som denna? Det handlar för det tredje om reaktion: hur reagerar samhället i stort på politiskt motiverat våld och vilka mer långsiktiga politiska beslut fattas – eller fattas inte – som en konsekvens av det?

Frågan om förvarning väcks ofta i samband med större säkerhetspolitiska utvecklingar, såsom de arabiska upproren eller Rysslands olagliga annektering av Krim – men framför allt efter ännu mer plötsliga händelser såsom terroristattacker eller storskaliga olyckor. Samma dag som attackerna i Paris publicerades nya uppgifter om exakt vad och hur mycket den dåvarande amerikanska presidentadministrationen visste på förhand om de attacker som utfördes av al-Qaida den 11 september 2001. Företrädare för de amerikanska underrättelse- och säkerhetstjänsterna menar sig ha framfört mycket allvarliga och tydliga varningar till högsta politiska nivå inför den 11 september, men förefaller ha mötts av en kombination av politisk försiktighet (om man inget vet kan man inte beskyllas för underlåtenhet att handla) och brist på fantasi (föråldrade bilder av hur ett terroristhot skulle kunna se ut).

Under de senaste åren har det också kommit allt tydligare information om planeringen och genomförandet av attackerna i Mumbai 2008, som dödade 166 människor. Såväl indisk som brittisk och amerikansk underrättelsetjänst hade – från signalspaning och personbaserad inhämtning – spridda uppgifter om vad som planerades, men enligt den dåvarande indiske kabinettssekreteraren delade man inte dessa med varandra förrän skjutandet hade börjat. Efterhand har en relativt samstämmig bild framträtt: det var inte i första hand underrättelser som saknades, utan förmåga att sätta ihop dem till en helhet. Detta är knappast ett nytt problem, men värt att påminna om i tider när det talas allt mer om hur big data dramatiskt kan förbättra vår förmåga till såväl förklaring som förvarning. Stora mängder information eller data kan alltså inhämtas elektroniskt, men dessa är inte mycket värda utan tillräcklig analyskapacitet samt tillräcklig förmåga att koppla samman dem med andra typer av underrättelser, inte minst från personbaserad inhämtning.

En annan fråga som blev påtagligt aktuell i Mumbai var den roll som medier och sociala medier spelade i det operativa skedet. På samma sätt som angriparna – Pakistanstödda Lashkar-e-Taiba – använde internetbaserade karttjänster för att planera attackerna bedrev de kontinuerlig mediebevakning medan attackerna pågick. De fick därigenom information som bidrog till att de kunde döda fler människor – särskilt allvarligt när det rör sig om ett komplext och koordinerat angrepp som det i Mumbai. Vi såg ett liknande mönster under attackerna i Paris, där flera medier vidarebefordrade myndigheternas uppmaningar att inte sprida information av taktisk natur – men ändå direktrapporterade när polisen gick in i konsertlokalen där gisslansituationen och dödandet pågick.

I likhet med de bredare diskussionerna om säkerhetspolitisk och försvarsrelaterad bevakning väcker detta frågor om vilken roll medier kan förväntas spela i relation till samhällets säkerhet; avvägningarna mellan självständig bevakning och människors säkerhet är uppenbarligen inte självklara. Ett besläktat problem finns i frågan om vilken förmåga framför allt Sveriges Television och Sveriges Radio har att snabbt skala upp vid krissituationer – inte minst jämfört med andra medieaktörer. Allra mest central i denna typ av händelser blir kanske frågan om källkritik. Omvärldsutvecklingen ställer allt högre krav på vår samlade förmåga – som individer och som samhälle – att granska och värdera den stora mängd information som produceras och sprids vid stora kriser eller samhällsstörningar. Dessa tre perspektiv eller problem bör utgöra avgörande komponenter i den utveckling av ett modernt psykologiskt försvar som regeringen aviserade i den försvarspolitiska inriktningspropositionen försommaren 2015.

Till frågan om förvarning och information kommer det mer omedelbara problemet med att på ett operativt plan hantera ett angrepp som det i Paris. När Sveriges inrikesminister Anders Ygeman våren 2015 gav en lägesbild över svensk krisberedskap lyfte han fram koordinerade terroristangrepp – till exempel mot kärnkraftverk – som ett särskilt svårhanterligt hot. Han återkom till detta exempel så sent som tre dagar före attackerna i Paris. Här aktualiseras polisens resurser och förmågor samt Försvarsmaktens – nu ökade – möjlighet och mandat att stödja polisen. Minst lika viktigt i sammanhanget är frågan om redundans och förmåga i både räddningstjänst och sjukvård – där Socialstyrelsen nyligen konstaterade brister i den svenska traumavården.

Därutöver finns givetvis de bredare frågorna om samverkan och ledning för samtliga berörda aktörer, i synnerhet i de fall då snabba beslut krävs även från politisk nivå. Extremfallet för detta är givetvis frågan om återupptagen totalförsvarsplanering, där det civila försvarets uppbyggnad fortfarande framstår som den svåraste och minst uppmärksammade frågan – politiskt, medialt och ekonomiskt.

Till frågorna om förvarning och hantering kan vi slutligen lägga problemet med vår mer långsiktiga reaktion. Syftet med politiskt våld mot civila är ofta eller alltid att främja rädsla, osäkerhet och splittring. Ambitionen att göra detta i Europa delar ISIL – oavsett om de faktiskt ligger bakom Parisattackerna – med såväl Syriens som Rysslands politiska ledning. Ett gemensamt narrativ i alltifrån ryska statskontrollerade medier till diverse politiska rörelser i europeiska länder är det om ett sammanfallande Europa och en pågående systemkollaps. Det är uppenbart att människor och samhällen nu prövas på flera sätt – av alltifrån terroristangrepp till flyktingsituationen. Det är dock värt att komma ihåg att dessa praktiska och politiska utmaningar kan behöva skiljas från vissa aktörers aktiva försök att skapa splittring, oro och osäkerhet bland människor och att förmå politiska ledningar att fatta beslut utifrån detta.

Den större frågan är givetvis huruvida den stora globala trenden mot mindre konflikt och mer fred under de senaste åren har börjat brytas mer långsiktigt. International Crisis Groups ordförande Jean-Marie Guéhenno skrev om dessa frågor i slutet av oktober och noterade – utöver trenden mot en större andel inbördeskrig – en allmän fragmentisering; konflikter har ofta tydligt lokala rötter, men manipuleras och utnyttjas allt mer av externa aktörer eller företrädare för transnationella ideologier. Dessa problem är till sin natur både globala och lokala – vilket kan bli en utmaning när den svenska försvarspolitiken alltmer inriktas på en mer entydigt nationell arena. Frågorna om lösning och hantering av världens konflikter och katastrofer är mer påträngande än på länge, men de är också allt svårare att separera från våra mer lokala sårbarheter och vår samlade förmåga att hantera oväntade och oönskade händelser.

Publicerat i Uncategorized | Märkt , , , , | 1 kommentar

Krig, kris och demokrati – globala trender 2014

2014 är krisernas år. Att vi lever i en sällsynt destruktiv tid för internationell säkerhet och utveckling är en ofta framförd åsikt denna höst. Krig och konflikter intensifieras, samtidigt som det sker tydliga bakslag i demokratiseringsprocesser – men vad kan vi egentligen säga om de stora utvecklingslinjerna?

En avgörande fråga blir hus långsiktiga trender vi vill titta på. Åsikten att 2014 är ett exceptionellt krisdrabbat och våldsamt år har framförts med både mer och mindre seriösa resonemang. Många har pekat på det faktum att FN aldrig förut klassat fyra samtidiga kriser som nivå 3, den högsta nivån. I Irak, Sydsudan, Syrien och Centralafrikanska republiken pågår humanitära katastrofer, med stora flyktingströmmar som följd. Under samma år har Ukrainakrisen eskalerat kraftigt, samtidigt som kriget i Afghanistan fortsätter – och det är bara enstaka exempel från en orolig värld.

Men innebär dessa mänskliga tragedier att det finns fog för påståenden om att ”allt fler länder väljer den starke mannens väg”, ”världen har blivit våldsammare”, eller att fler människor är på flykt än någonsin sedan andra världskriget?

För att kunna bedöma utsagor som dessa behöver vi dels veta vilka data vi utgår från, dels klargöra vilken tidshorisont som är aktuell. Vad gäller antalet flyktingar i världen är UNHCR den mest auktoritativa källan, och från deras rapport Global Trends 2013 kommer den vanligt förekommande uppgiften om 51,2 miljoner flyktingar i världen. Även det ofta upprepade påståendet om att antalet flyktingar inte varit högre sedan andra världskriget är hämtat från en formulering i denna rapport. UNHCR nämner dock att rimligt fullständiga data på området endast finns från 1989, vilket innebär att påståendet om perioden sedan andra världskriget inte har tydligt stöd. Och som Jay Ulfelder påpekat är det endast i absoluta tal – inte i förhållande till folkmängd – som flyktingströmmarna ökat sedan det tidiga 1990-talet. En liknande situation finns med de dramatiska rubrikerna om att FN aldrig haft fyra nivå 3-kriser samtidigt; påståendet är korrekt, men klassificeringen infördes så sent som år 2011. Det vi säkert kan säga endast utifrån FN-klassificeringen är alltså att läget inte varit värre under de senaste fyra åren.

Att en global rörelse mot demokrati har stannat av och vänts till sin motsats är också ett relativt vanligt påstående idag. Om vi tittar på de data som ofta används på detta område är detta dock inte en solklar trend. Mer anekdotisk evidens används flitigt när det gäller dessa frågor, och här finns gott om fall att hänvisa till. USA:s invasion av Irak satte igång ytterligt destruktiva processer som fortfarande pågår, nu genom IS/Daesh. Upproret i Syrien, och regimens repression, ledde till krig och humanitär katastrof. Ryssland sjunker allt djupare i auktoritärt styre och aggressiv utrikespolitik. Det är dock värt att konstatera att inget av dessa länder någonsin varit stabila, konsoliderade demokratier, enligt någon rimlig definition. Att använda dem som en indikation på demokratins tillbakagång blir därför vanskligt.

Även när det gäller demokratiseringsprocesser kan det alltså vara så att de alltmer frekventa larmrapporterna i alltför hög grad utgår från överdrivet optimistiska framtidsvisioner som inte är mer än ett par decennier gamla. Påståendena om ett omfattande bakslag för demokrati i världen bygger också ofta på antaganden om några få mycket stora vågor av demokratisering, varav den tredje nu ska ha stannat. Denna historieskrivning är dock starkt förenklad, vilket gör det vanskligt att tala om ett entydigt stopp just nu. Det pågår knappast någon stor och oåterkallelig rörelse mot demokrati – men det verkar inte heller helt befogat att påstå att världen ur ett längre perspektiv utvecklas i mindre demokratisk riktning.

Och hur var det då med kriget? Är världen mer våldsam 2014 än någonsin förut? Är vi – som påven Franciskus hävdade tidigare i höst – mitt inne i ett tredje världskrig ”i bitar”? Det mänskliga lidande som pågår i världen är så omfattande att det kan vara svårt att ta till sig. Detta innebär dock inte nödvändigtvis att världen blivit mer våldsam, eller ens att de krig som pågår idag faktiskt är lika dödliga som 1900-talets världskrig. Med en konkret jämförelse skulle andra världskriget räknat i antal döda ha motsvarat 40 till 80 Syrienkrig på samma gång.

En specificering som är värd att göra är huruvida vi är mest intresserade av krig och våld som händelser, eller av effekterna på människor, till exempel genom antal döda. I denna diskussion har det framförts argument för att minskningen av stupade i väpnad konflikt har mer att göra med förbättringar i krigssjukvård än med någon faktisk minskning av antalet konflikter.

Det finns också forskningsresultat som mer handlar om själva konflikterna, till exempel studier som visar att fredsbevarande operationer – en ung företeelse i historiskt perspektiv – trots mycket kritik i de flesta fall har varit ett effektivt verktyg för att förhindra att ett land faller tillbaka i konflikt. En annan viktig faktor för fungerande fredsprocesser är berörda kvinnors aktiva deltagande. Kvinnors makt och inflytande kan alltså påverka utvecklingen mot en mer fredlig värld. På ett besläktat tema – konflikt och demokrati – finns högintressant forskning som jämför våld och icke-våld vad gäller faktisk effektivitet. Resultaten är tydliga.

Till dessa olika aspekter kan vi lägga ett större historiskt perspektiv. Steven Pinker har i The Better Angels of our Nature argumenterat utförligt och trovärdigt för att våldsnivån i mänskliga samhällen på lång sikt tydligt har sjunkit. I denna stora globala trend finns givetvis mindre trender, som kan avvika från det större mönstret – inte helt olikt situationen med klimatförändringarna. Dessutom bör djupare skiften – en faktisk långsiktig ökning av krig och våld – givetvis inte ses som uteslutna. I Global Peace Index 2014, från Institute for Economics and Peace, påpekas till exempel att även om vi lever i det mest fredliga århundradet i mänsklighetens historia så har freden – frånvaro av våld eller rädsla för våld – minskat på fler platser än den ökat sedan 2008. En relativt välkänd aspekt av dessa utvecklingar är att andelen mellanstatliga konflikter minskar och andelen inomstatliga ökar.

Även om vi lämnar de mycket stora historiska perspektiven hos forskare som Pinker så kan vi konstatera att det totala antalet väpnade konflikter har minskat, sedan det andra världskriget. Denna minskning har, enligt norska fredsforskningsinstitutet PRIO, avstannat under de senaste åren – men inte förbytts i en ökning. En bedömning utifrån dessa uppgifter blir alltså att utvecklingen står relativt stilla.

Vilka slutsatser kan vi då dra från allt detta? Ur ett kortare perspektiv – 5-10 år – verkar det tydligt att kriser och konflikter ökar, och att demokratiseringstrenden stannat av. Det är dock för tidigt att säga om det innebär djupare och mer långsiktiga trendbrott.

Samtidigt ser vi nya konfliktmönster: oklarhet i vad som är krig och vad som är fred, en ökad sammanblandning civilt och militärt, en starkare integration av olika typer av konfliktåtgärder, samt en mer intensiv användning av information som verktyg. Detta kan kallas ”new wars”, ”special war”, eller ”hybrid war”. Den allmänna slutsatsen blir att krig – som givetvis alltid varit ett politiskt verktyg – i än högre utsträckning än tidigare blir invävt i och svårt att skilja från andra samhälleliga processer.

Vilka slutsatser kan vi dra för svensk politik inom dessa områden? De svårigheter att kombinera säkerhetspolitiska och utvecklingspolitiska mål som gjorde de internationella insatserna i Afghanistan så problematiska kommer att fortsätta, nu närmast i Mali. Svensk försvarspolitik behöver sannolikt fokusera mer på ett uppdaterat totalförsvar – civilt och militärt – än på de smalare diskussioner om personalförsörjning och materielanskaffning som tenderar att dominera politisk debatt inom detta område. En stark dikotomisering mellan nationellt försvar och internationella insatser kan vara en återvändsgränd, oavsett om vi talar om militära eller civila krishanteringsförmågor. Just nu går pendeln – åtminstone retoriskt – i den ena riktningen, men själva pendelrörelsen riskerar att bidra till minskat fokus på reell förmåga. Det blir än viktigare än tidigare att klargöra vad som ska uppnås, vad som ska främjas och vad som ska skyddas. En samlad politik för global utveckling och en nationell säkerhetsstrategi framstår som logiska och alltmer angelägna vägar framåt för den nya regeringen.

Vad kan vi säga om världen i stort? Den verkar just nu inte bli mer demokratisk, men inte heller tydligt mindre demokratisk. Även om väpnad konflikt blir mindre vanligt på lång sikt – se till exempel Human Security Report 2013 – befinner vi oss i en turbulent period. De ovan nämnda krigen och kriserna må vara mindre än världskrigen, men de innebär likväl ett groteskt mänskligt lidande, och medför stora påfrestningar på en mängd samhällen.

Större perspektiv på global utveckling, såsom den fortgående minskningen av världsfattigdomen, får ofta mindre uppmärksamhet än världens krishärdar. (För en bred lägesbild, se Världsbankens World Development Indicators 2014, och för viktiga data från Asien, se denna rapport från The Overseas Development Institute.) Dock kan den stora mängden (säkerhets)politiska kriser utgöra ett direkt hot mot ekonomisk utveckling och stabilitet på många platser.

Samtidigt pågår flera stora förskjutningar i världen. BRICS-ländernas gemensamma initiativ innebär alternativ till det befintliga internationella finansiella systemet. Ryssland utmanar den tidigare europeiska säkerhetsordningen, med tydliga konsekvenser för Sverige. Kina spelar en allt större roll i världspolitiken, men har spända och riskfyllda relationer med ett flertal grannländer.

Dessa storskaliga systemförskjutningar kombineras med utmaningar underifrån, där politiska massprotester och social oro – i samspel med fortgående urbanisering – varit en tydlig trend under de senaste åren, från Kairo och Dhaka till Kiev och Hongkong.

Så nej, vi lever inte i världshistoriens mest våldsamma period, men långsiktiga trender kombinerat med enstaka chocker innebär sannolikt ökad instabilitet på något decenniums sikt. Demokratiska principer är hotade och sköra – även i Europa – men vi ser inte en global avdemokratisering. Däremot ser vi tätare kopplingar mellan lokala konfliktlinjer och aktörer å ena sidan och globala geopolitiska processer å den andra, vilket innebär snabbare och mer svåröverskådliga förändringar.

Publicerat i Uncategorized | Märkt , , , , , , , | 3 kommentarer

Det regionala säkerhetskomplexet Sydasien

Det är varken ett nytt eller ett ovanligt fenomen i global utveckling att chocker väcker mer uppmärksamhet än trender. Långsiktiga och ibland långsamma framsteg i mänsklig utveckling, storskaliga ekonomiska tyngdpunktsförskjutningar eller geopolitiska skiften hamnar i skymundan, när strålkastarljuset riktas mot världens krig, kriser och katastrofer. Ett exempel från Sydasien är hur konflikterna i Afghanistan och Pakistan ofta varit mer synliga än de ekonomiska förbättringarna i Indien och Bangladesh.

Vi ska inte överskatta den roll som narrativ och inramning spelar för säkerhetspolitisk utveckling, men det långa krig som följde på attackerna den 11 september 2001 kom att utgöra en ramberättelse med mycket påtagliga konsekvenser i flera delar av världen. Afghanistan blev föremål för omfattande internationella interventioner, med Pakistan som en destruktiv närvaro i bakgrunden. Konflikterna i dessa länder blev en del av kriget mot terrorismen, vilket innebar att deras självklara och djupa regionala förgreningar hamnade i skymundan – trots att de spelade en avgörande roll för utvecklingen på marken.

När de internationella militära interventionerna i Afghanistan nu avslutas – med blandade resultat – är det hög tid att anlägga ett regionalt perspektiv på Sydasiens utveckling, bortom tidsbundna förkortningar som GWOT och AfPak.

De afghanska konflikternas regionala förgreningar och läget i och med NATO:s tillbakadragande diskuterade jag här. Det blir nu allt viktigare för Afghanistans regering att bygga relationer med andra asiatiska länder, i synnerhet Kina – läs mer om detta här. En läsvärd analys av den nya regeringens utmaningar inom ekonomisk utveckling, krig och fred, samt förvaltning och samhällsstyrning hittar ni här.

I början av året pekade jag ut civil-militära relationer och inställningen till de väpnade upprorsgrupperna som centrala områden för Pakistans utveckling, säkerhet och demokrati samt de väpnade konflikternas urbanisering som en tydlig trend. De organiserade proteströrelser som under året försökt avsätta den valda regeringen – i mångt och mycket en upprepning från förra året, för övrigt – har inte lyckats med så mycket mer än att stärka militären på de civila makthavarnas bekostnad. I början av sommaren inledde Pakistans väpnade styrkor sent omsider en offensiv mot de militanta grupperna i landets nordvästra delar. Det råder, milt uttryckt, delade meningar om såväl målen som effektiviteten i denna operation.

Pakistan spelar en också en tyst huvudroll i de kontroversiella krigsförbrytarrättegångar som fortsätter i Bangladesh – och som har kritiserats upprepade gånger av bland andra Human Rights Watch. Det långa efterspelet till landets befrielsekrig 1971 har blivit den centrala konfliktlinjen i landets politik – med bitvis förödande konsekvenser för befolkningen. Nyligen kom ytterligare en dödsdom från krigsförbrytartribunalen, nu mot ledaren för Bangladesh största islamistparti, Bangladesh Jamaat-e-Islami – något som riskerar att leda till ytterligare spänningar i landet. En av de mer dramatiska nyheterna kom då indisk säkerhetstjänst i slutet av oktober meddelade att man avslöjat planer hos en militant bangladeshisk grupp på att mörda premiärminister Sheikh Hasina.

Det är inte sannolikt att denna typ av radikala grupper får mer omfattande stöd i Bangladesh, eller i Sydasien i allmänhet, men de kan likväl orsaka skada – inte minst i ett läge då den politiska situationen redan är spänd. Detta gäller givetvis även Indien, där allt mer kritik framförs om otillräckliga resurser och förmågor inom landets säkerhets- och underrättelsetjänster. Här hänvisas ofta till myndigheternas bristfälliga hantering av attackerna i Mumbai 2008, som utfördes av en militant grupp med stöd från delar av pakistansk underrättelsetjänst.

Den nya indiska regeringen, under premiärminister Narendra Modi, har intensifierat sina anklagelser mot Pakistan om krig genom ombud och stöd till väpnade gruppers verksamhet på indiskt territorium. Som ofta har påpekats drabbar de militanta gruppernas verksamhet Pakistan minst lika mycket som grannländerna – senast genom attacken vid en gränspostering mot Indien den 2 november. Den pakistanska talibangrupp som stod bakom attacken har också hotat med att själva Indien utgör nästa mål.

Just försämringen i relationerna mellan Indien och Pakistan – särskilt i Kashmir – har varit en tydlig tendens under året. Jag diskuterade detta i en fördjupande artikel i tidskriften Sydasien i veckan. Utöver de regionala konflikterna har Indiens säkerhetsproblem också avgörande inrikespolitiska rötter, som hänger ihop med landets förmåga att hantera fattigdom och demokratisk samhällsstyrning, något jag tog upp i min senaste artikel i Sydasien. För en bredare förståelse för Sydasiens utveckling går det givetvis inte att ignorera omvärlden, och här spelar relationerna mellan Indien och Kina en särskilt viktig roll. Hur dessa balanserar mellan ekonomiskt samarbete och säkerhetspolitisk konflikt beskrev jag i en tredje artikel i samma tidskrift. Sydasien och dess omgivningar kommer inte att minska i betydelse framöver.

Publicerat i Uncategorized | Märkt , , , , , | Lämna en kommentar

Intervention, stabilitet och politiska system

Det verkar alltså, enligt New York Times, ha varit mycket nära att en militärstödd statskupp inträffade i Afghanistan i förra veckan. Framför allt var det valkommissionens publicering av preliminära och ifrågasatta resultat från presidentvalets andra omgång som utgjorde den tändande gnistan, i en situation som redan var mycket spänd. Den ene kandidatens anhängare krävde handling och en provinsguvernör utropade en parallell regering. Bakgrund och händelseförlopp beskrivs i nämnda NYTimes-artikel (mycket läsvärd), samt här och här – men några frågor av mer principiell karaktär är värda att diskutera.

När stater och andra organisationer – såsom FN eller NATO – genomför storskaliga interventioner som den i Afghanistan används ofta ord som ‘återuppbyggnad’, ‘statsbyggande’, ‘stabilisering’ och ‘utveckling’. Detta språkbruk har en relativt neutral, förvaltningspolitisk klang – vilket kan skymma det faktum att det i mycket hög grad är politisk verksamhet det är fråga om; man bygger ett visst politiskt system, där man väljer vissa modeller och väljer bort andra. Jag har tidigare – till exempel här och här – skrivit om det vanskliga i att för ett land som Afghanistan välja ett så centraliserat politiskt system, med ett så starkt presidentämbete. Detta var ju något som framför allt USA drev mycket hårt efter att man störtat talibanregimen – kanske för att man fruktade splittring av landet, eller för att man ville ha en tydlig samarbetspartner. Ett grundläggande drag i centraliserade presidentiella politiska system är att vinnaren enkelt uttryckt vinner allt, vilket innebär uppenbart destruktiva incitament för politiska aktörer – i synnerhet då dessa, som i Afghanistan, till stor del har en bakgrund som krigsherrar med egna väpnade styrkor.

De aktörer som fick makt i och med den amerikanska invasionen av Afghanistan var framför allt de krafter i norra Afghanistan som kämpat mot talibanregimen, inte minst tadzjiker. Ett exempel är presidentkandidaten Abdullah, ett annat är Atta Mohammad Noor, som blev guvernör i Balkhprovinsen, där den svenska militära insatsen har genomförts. Det var för övrigt Noor som i förra veckan talade om utropande av en parallell regering, eftersom han inte kunde acceptera valresultaten. Att de gamla motståndarna till talibanregimen tog över mycket av makten i det nya Afghanistan var knappast märkligt. En av konsekvenserna blev att de fick en särskilt stark ställning i säkerhetsstyrkorna. I en artikel i slutet av juni diskuterade jag vilka risker detta innebar i och med splittringen efter valet. Säkerhetsstyrkornas agerande blev givetvis en särskilt viktig fråga när läget blev mer spänt under förra veckan, något som jag tog upp här.

USA:s utrikesminister John Kerry har fått välförtjänt beröm för att han genom intensiv medling lyckades avstyra en mycket allvarlig kris – till och med en militärstödd kupp, om vi ska tro New York Times. Det är som sagt inte heller första gången Kerry får göra en sådan utryckning. Det är dock värt att komma ihåg att konflikten som nu uppstått är en logisk konsekvens av det system man infört, samt att det inte kan ses som en självklarhet att de säkerhetsstyrkor som stötts och utbildats av ISAF inte kommer att ha en politisk agenda av något slag. Sådana eventuella agendor kommer givetvis att påverkas av det politiska sammanhanget omkring dem, vilket behöver vara en central utgångspunkt när länder som Sverige fattar politiska beslut om deltagande i internationella insatser.

I överenskommelsen som slöts efter John Kerrys samtal med Abdullah, Ashraf Ghani och Hamid Karzai ingår alltså att Afghanistan ska röra sig mot ett mer parlamentariskt system, så småningom med en premiärminister. Det är ännu till stor del oklart hur detta system ska se ut, men det förefaller inte omöjligt att det kan bidra till större möjligheter att dela på makt och inflytande (dock fortfarande mellan en relativt smal krets av män, ska väl påpekas). Ett parlamentariskt, i motsats till ett presidentiellt, politiskt system är ingen garanti för politisk stabilitet – vi behöver inte röra oss längre från Afghanistan än till Pakistan och Bangladesh för att notera detta – men det kan bidra till att förbättra förutsättningarna. Samtidigt med allt detta fortsätter våldet i Afghanistan, med allt svårare konsekvenser för civilbefolkningen. Att konflikterna efter presidentvalet fått en åtminstone tillfällig lösning är i detta sammanhang en mycket god nyhet.

Fler exempel på internationella interventioners oförutsedda konsekvenser finns givetvis – från det fortsatta kriget i Irak och ISIS framfart till det rådande kaoset i Libyen efter NATO:s störtande av Gaddafi-regimen. Det grundläggande problemet? Vi har en hel del kunskap om hur statsbyggande går till, och vilka de nödvändiga faktorerna är, men detta innebär inte per automatik att vi – det så kallade internationella samfundet eller någon annan – faktiskt kan genomföra det i praktiken. Detta dilemma förvärras av det faktum att själva interventionen i sig kan förstärka befintliga konfliktlinjer, eller väcka nya.

Publicerat i Uncategorized | Märkt , , , | Lämna en kommentar

Afghanistan – eskalerande konflikter och en ny svensk strategi

Konflikterna kring Afghanistans presidentval fortsätter. Jag tecknade en allmän lägesbild i slutet av juni, och konstaterade då att den bräckliga koalition – förenad kanske främst av talibanmotstånd – som bildades i spåren av USA:s invasion nu splittras allt mer. Den 7 juli presenterade Afghanistans oberoende valkommission preliminära resultat från presidentvalets andra och avgörande omgång. Enligt kommissionen hade 8 miljoner människor – 62,37% män och 32,63% kvinnor – röstat, vilket skulle varit en ökning med uppemot en miljon jämfört med första valomgången. I linje med den information som tidigare läckt ut hade Ashraf Ghani fått flest röster, 56,44%, medan konkurrenten Abdullah Abdullah fått 43,56%. Detta skulle då vara en omvänd situation från första omgången, som Abdullah vann.

Abdullah fortsatte på den relativt hårda linje han haft efter att andra omgångens resultat började läcka ut, och förklarade återigen att han inte accepterade resultatet, eller valets legitimitet. Hans anhängare krävde att han omedelbart skulle utropa en parallell regering, något han – efter samtal med Barack Obama och John Kerry, och i väntan på den senares besök i Kabul den 11 juli – valde att avvakta med. Ashraf Ghani har genomgående hållit en lägre profil vad gäller offentliga kommentarer, och förefaller nu mindre skeptisk mot valresultatet jämfört med Abdullah. Konflikten rör sig bland annat kring hur stor andel av rösterna som ska granskas, och då möjligen förklaras ogiltiga – där Abdullah talar för en större andel och Ghani för en mindre. Samtal har förts mellan de två lägren, men någon heltäckande överenskommelse har inte nåtts. Mer fullständiga resultat väntas den 22 juli. Såväl Kerry som Obama varnade för att om någon aktör försöker ta makten med utomrättsliga medel så kan detta äventyra biståndet från USA och det internationella samfundet – som ju utgör en övervägande del av budgeten för den afghanska staten, i synnerhet säkerhetsstyrkorna.

Det sistnämnda är inte det minst relevanta, eftersom kriget fortsätter med oförminskad styrka. Jag skrev i början av 2014 om hur 2013 blev ett särskilt våldsamt år i Afghanistan, med en tydlig ökning av civila dödsoffer. Idag kom nya siffror från FN-missionen i Afghanistan, UNAMA, och de visar en fortsatt ökning av våld mot civila. Under första halvåret 2014 har UNAMA dokumenterat en ökning av civila skadade och dödade med 24% jämfört med samma period 2014 (inom detta ryms en ökning av skadade eller dödade barn med 34%). Drabbade av attacker med improvised explosive devices (IEDs) ökade under första halvan av 2014, men offer för markstrider – särskilt i tätbefolkade områden – ökade ännu mer, och är nu den största konfliktrelaterade dödsorsaken. Enligt UNAMA är de olika upprorsgrupperna ansvariga för 74% av de civila offren, de afghanska säkerhetsstyrkorna för nio procent och de internationella styrkorna för en procent – medan tolv procent sägs ha uppstått i strider mellan de två förstnämnda, vilket försvårar attribuering.

Mer allmänt verkar striderna mellan regeringsstyrkor och motståndsgrupper intensifieras, främst i södra och östra delarna av landet – senast med en större koordinerad attack den 9 juli mot guvernörsresidenset och polishögkvarteret i Kandahar. Den generella tendensen är – som jag tidigare påpekat – att konflikten, i takt med NATO:s tillbakadragande, blir alltmer nationellt driven, vilket påverkar stridernas karaktär. Att regeringsstyrkorna nu står utan flygunderstöd – något som endast ISAF kunde tillhandahålla i någon nämnvärd utsträckning – medför att de, i likhet med motståndsgrupperna, i allt högre utsträckning förlitar sig på indirekt eld. Detta minskar riskerna för dem själva, jämfört med att använda lättare vapen på kortare avstånd, men det innebär sämre precision och kan därför medföra ökade risker för civilbefolkningen. Detta har märkts inte minst i Pakistan, där armén ofta använt sig av artilleri för att bekämpa motståndsgrupper, något som drabbat civila hårt – inte minst jämfört med de mer omtalade amerikanska drönare som också används i liknande operationer.

Ett flertal oroande tendenser kan alltså noteras i de afghanska konfliktmönstren. Den mest destruktiva utvecklingen just nu vore dock om även Afghanistans parlamentariska – och hittills fredliga – konflikter blev våldsamma. Här är det särskilt viktigt hur de afghanska säkerhetsstyrkorna agerar; de civil-militära relationernas utveckling – både vad gäller armén och säkerhetsstyrkorna i allmänhet – kan spela en avgörande roll för landets demokratiska utveckling.

Samtidigt fortsätter den pakistanska arméns offensiv mot de inhemska upprorsgrupperna längs gränsen till Afghanistan. Detta medför att de långvariga flyktingströmmarna från Afghanistan till Pakistan nu vänds och går i andra riktningen – in i ett Afghanistan som har starkt begränsade resurser att ta emot människor på flykt. Detta utgör bara en av många påminnelser om hur avgörande det regionala perspektivet är för att förstå hur konflikterna i Afghanistan utvecklas.

Mitt i allt detta kommer så den svenska regeringens resultatstrategi för Sveriges internationella bistånd i Afghanistan 2014–2019. Denna ska vara ett av de viktigaste styrande dokumenten när Afghanistan nu blir den största mottagaren av svenskt bistånd. Benämningen ‘resultatstrategi’ har ersatt den tidigare ‘samarbetsstrategi’, men de förväntade resultat som anges i dokumentet är påtagligt allmänt hållna. Målen för Sveriges bistånd till Afghanistan organiseras kring vad man – med en tyvärr genretypisk formulering – kallar Five E’s for Afghan Development: Empowerment, Education, Employment, Enterprise samt Economic Integration.

En kort jämförelse med tidigare samarbetsstrategi visar ett något mindre fokus på värden som samstämmighet, harmonisering och nationellt/lokalt ägarskap – liksom på biståndets modaliteter i allmänhet. Detta kan ses som en del av en bredare tendens inom utvecklingssamarbetet att röra sig bort från – eller omtolka – några av huvudprinciperna i Parisdeklarationen från 2005. Medan Sveriges regering i den tidigare samarbetsstrategin betonade målet att kanalisera minst 50 procent av stödet genom den afghanska regeringens egna system – i linje med biståndseffektivitetsagendans principer om ägarskap och samstämmighet – påpekas nu att direkt samarbete med staten ska undvikas (även om harmonisering genom FN och EU betonas). Mer allmänt märks en påtaglig mångfald bland målsättningarna, inte minst vad gäller vilken nivå de ligger på. En betydelsefull skillnad här är möjligen att den nya strategin i något större utsträckning än den gamla tar sikte på individer.

En annan förändring är att man entydigt lämnar den inriktning på norra Afghanistan som tidigare fanns, och som ju var ett sätt att försöka anpassa det svenska biståndet till den svenska militära insatsen (som ju kom att fokuseras på Balkhprovinsen). Att detta på många sätt problematiska försök till närmande mellan civila och militära insatser upphör i och med NATO:s och Sveriges tillbakadragande från kriget är givetvis logiskt.

Dessa nya vändningar kan dock ändå utgöra en påminnelse om vikten av att utvärdera de insatser som hittills gjorts. Samordningen mellan civilt och militärt, och styrningen av insatserna som helhet, har varit ett problemområde. En utvärdering av de svenska insatserna i Afghanistan har utlovats av försvarsminister Karin Enström, senast på Säkerhetspolitiskt sommartorg i Almedalen den 3 juli. Resultaten kommer att vara intressanta i sig själva, men också som lärdomar inför det svenska deltagande i FN-insatsen i Mali som nu är beslutat. Det finns mycket att göra inom svensk politik och offentlig debatt kring säkerhet, utveckling och bistånd.

Uppdatering, 2014-07-13: John Kerrys besök i Kabul blev alltså en framgång. Efter två dagar av möten, med båda kandidaterna samt med president Hamid Karzai, presenterades en lösning på natten mellan den 12 och den 13 juli. Samtliga avlagda röster ska räknas om, en process som ska startas omedelbart. Detta ska ske i Kabul, och transporterna dit blir en relativt stor uppgift för internationella och afghanska säkerhetsstyrkor. Processen kommer att ta några veckor, vilket innebär att maktöverlämningen sannolikt blir försenad, och president Hamid Karzai alltså sitter kvar längre än planerat. Omräkningen ska övervakas av FN, samt av representanter för båda kandidaterna. Både Abdullah och Ghani har också lovat att respektera resultatet, samt att därefter bilda någon typ av enighets- eller samlingsregering. Detaljerna i dessa sista punkter är inte klara – framför allt frågan om hur en sådan regering skulle se ut verkar helt öppen. Eftersom det sannolikt inte finns något säkert sätt att avgöra vilka röster som egentligen ska betraktas som giltiga måste dock dessa utfästelser ses som betydelsefulla. Att undvika öppen och våldsam konflikt mellan de två rivalerna är avgörande, i synnerhet i ett läge då konflikterna med den utomparlamentariska och väpnade oppositionen – som beskrivits ovan – förvärras. Än så länge ser vi alltså en seger för diplomatin – och det är värt att notera att det inte är första gången som John Kerry dyker upp i Kabul och genom långa möten lyckas avstyra en hotande konflikt kring ett starkt ifrågasatt presidentval.

Publicerat i Uncategorized | Märkt , , , , , , , | 1 kommentar

Sårbarhet, resiliens och strategi

Frågan om det vidgade säkerhetsbegreppet har utgjort en ständig underström i mycket säkerhetspolitisk debatt under det senaste decenniet. Ofta verkar den dock få svårare att göra sig gällande ju mer konkret och handlingsinriktad diskussionen blir.

Tidigare i år diskuterade Malin Mobjörk vid Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) dessa problem, med fokus på klimatförändringarna och deras frånvaro i säkerhetspolitiken. En central poäng blev att ett mångdimensionellt perspektiv på säkerhet – individ, stat, region – behövs, samt att detta kräver mer långtgående samordning mellan olika politikområden. De vanligaste argumenten mot denna syn är två. För det första finns ett empiriskt argument, där det hävdas att klimatförändringarnas konsekvenser snarare leder till samarbete än konflikt, varför de inte måste behandlas som ett säkerhetspolitiskt problem. För det andra finns ett mer teoretiskt argument, som går ut på att försöken att föra in klimatfrågorna i säkerhetspolitiken utgör en olycklig urvattning av säkerhetsbegreppet.

Det smalare och det bredare perspektivet på säkerhet har ofta svårt att mötas. I vissa fall tränger sig dock verkligheten på, och nödvändiggör en begreppslig förskjutning. Det internationella deltagandet i det senaste decenniets krig i Afghanistan kom att utgöra en sådan process. Den centrala tesen här blev att det var nödvändigt att skapa säkerhet för att kunna leverera bistånd och därigenom utveckling. Jag har skrivit om svårigheterna med detta ett stort antal gånger – från den svenska politikens sätt att hantera frågorna till utvecklingen i Afghanistan under de senaste åren.

På grund av uttömd politisk vilja drar sig ISAF-länderna nu tillbaka från Afghanistan. I det svenska sammanhanget har debatten om försvar och säkerhet samtidigt, delvis på grund av Rysslands utveckling och agerande, kommit att bli mycket starkt inriktad på det egna territoriet och närområdet. Här glider de olika säkerhetsperspektiven återigen isär. De preliminära försök till helhetstänkande som fanns i de – i sig starkt tvivelaktiga – teorierna om upprorsbekämpning försvinner snabbt i backspegeln när de svenska partiledarna håller presskonferenser om bestyckning av stridsflygplan och sjötid för kustkorvetter. Detta är olyckligt på flera sätt. Det förstärker en befintlig tendens i svensk försvars- och säkerhetspolitik att den politiska nivån ägnar sig åt militära detaljfrågor på bekostnad av övergripande strategi. Detta innebär i sin tur att säkerhetspolitikens kärnfrågor – vad det är som ska skyddas, mot vad och på vilket sätt – kommer i skymundan.

Problemet kan illustreras genom en kort sväng tillbaka till Afghanistan. I denna analys från välrenommerade Afghanistan Analysts Network (AAN) diskuteras de komplexa och klimatrelaterade orsakssambanden bakom det stora jordskred i Badakhshan-provinsen den 2 maj som resulterade i ett stort antal dödsoffer (uppskattningarna ligger mellan 300 och 2500) och ca 4000 hemlösa eller på flykt. AAN-analysen tar upp såväl möjligheterna till förvarning i detta specifika fall som de sårbarheter i det afghanska samhället som gör att en händelse som denna får så förödande konsekvenser för befolkningen. Ett flertal faktorer spelar in. Badakhshan är en de fattigare provinserna i Afghanistan, men det är också ett område där upprorsgrupperna inte varit starka. Eftersom allokeringen av det omfattande bistånd som flödat in i landet under det senaste decenniet framför allt styrts av säkerhetspolitiska prioriteringar – att bekämpa motståndet – har Badakhshan fått mindre stöd än flertalet andra landsändar. Än mer central är givetvis den bristande kapaciteten i det afghanska samhället som helhet – från de politiska institutionerna till infrastruktur och praktiska krishanteringsförmågor.

En tanke som kan vara värd att pröva, med utgångspunkt i detta: bör omfattande externa interventioner som den i Afghanistan inriktas mer på staters, samhällens och människors resiliens – samt på att identifiera avgörande sårbarheter – än vad som hittills varit fallet? Detta skulle kunna resultera i andra prioriteringar än de schematiska doktrinerna om att främja utveckling genom att skapa säkerhet. Då krävs dock också en praktisk tillämpning av just ett sådant mångdimensionellt säkerhetsbegrepp som diskuterades ovan.

Denna tanke kan överföras till Sverige. Den svenska säkerhetspolitiska diskussionen skulle behöva en tydligare inriktning på vad det är som ska skyddas – oavsett om man med detta avser människors liv och hälsa, landets politiska suveränitet, demokratiska värden, eller materiella samhällsfunktioner. Diskussioner om vilka förmågor – militära eller civila – som då behövs bör följa efter detta, och frågan om nödvändiga resurser ska rimligen hamna allra sist. Idag diskuteras dessa frågor från politiskt håll ofta i motsatt ordning. Detta resulterar i en ryckig och underfinansierad försvarspolitik, men det innebär framför allt att frågorna om samhällets resiliens och våra mest avgörande sårbarheter sällan ens blir föremål för substantiell politisk diskussion (något som Annika Nordgren Christensen förtjänstfullt påpekat bland annat här.). En hållbar säkerhetspolitik bör starta i dessa frågor, för att därifrån utforma en strategi för landets och människornas säkerhet, med konkreta – och finansierade – förmågor inom försvar och krisberedskap som det sista och mest konkreta steget.

För övrigt presenteras alltså Försvarsberedningens andra och sista rapport nu på onsdag den 14 maj.

Uppdatering, 2014-05-12: En artikel i Svenska Dagbladet om Försvarsberedningens svårigheter att nå politisk enighet under sina sista dagar ger mig vatten på min kvarn vad gäller problemen inom svensk försvars- och säkerhetspolitik.

Uppdatering, 2014-05-13: Svenska Dagbladet rapporterar att Försvarsberedningen inte kan enas, och därför skjuter upp presentationen av sitt betänkande ett dygn.

Publicerat i Uncategorized | Märkt , , , , , , , , , | 1 kommentar